Impasses e potencialidades do direito à participação popular no Brasil

Apesar de receber tratamento robusto pela Constituição da República, a participação popular ainda possui obstáculos para se concretizar na realidade brasileira e tem sido alvo de controvérsias acerca da sua utilidade e de como deve ocorrer. Nesse cenário, o presente trabalho busca analisar duas experiências participativas com desenhos institucionais distintos dentro da Administração Pública Federal: os conselhos gestores de políticas públicas de âmbito nacional e as consultas e audiências públicas nas agências reguladoras federais. O objetivo é compreender (i) em que medida esses mecanismos podem ser tidos como vetores de democratização do Poder Executivo e (ii) quais os gargalos encontrados no cumprimento de seus objetivos constitucionais. A partir dessa análise, são apontados as fragilidades e acertos dessas experiências participativas em seu objetivo de concretizar o mandado constitucional por participação.

Sumário

PREFÁCIO………………………………………………………………………………………………… XV

APRESENTAÇÃO …………………………………………………………………………………….. XIX

INTRODUÇÃO………………………………………………………………………………………… 1

PARTE I

DEMOCRATIZAR A DEMOCRACIA – PREMISSAS TEÓRICAS …… 9

Capítulo 1

PRIMEIRA PREMISSA: O LUGAR DA PARTICIPAÇÃO

NA DEMOCRACIA É DOS GRANDES DEBATES DA

TEORIA DEMOCRÁTICA ………………………………………………………………………. 11

1.1. Modelos de democracia: o papel do cidadão em diferentes correntes… 11

1.2. Novas perspectivas sobre a representação e seus pressupostos……………. 22

Capítulo 2

SEGUNDA PREMISSA: A PARTICIPAÇÃO TEM LUGAR CENTRAL

NA CONSTITUIÇÃO ………………………………………………………………………………. 27

2.1. O tratamento dado pela Constituição à participação direta ………………. 27

2.2. Participação como elemento indissociável do Estado Democrático

de Direito…………………………………………………………………………………………………… 29

2.3. Participação como princípio constitucional……………………………………….. 30

2.4. Participação como direito fundamental……………………………………………… 34

2.5. Participação como condição para a elaboração de políticas públicas … 38

2.6. Uma escolha clara pela participação …………………………………………………… 41

Capítulo 3

TERCEIRA PREMISSA: A RELEVÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO

TEM SIDO UM TEMA EM DISPUTA NO BRASIL NOS

ÚLTIMOS ANOS………………………………………………………………………………………. 43

3.1. As interpretações múltiplas dos pedidos das ruas de 2013 por

maior voz na política…………………………………………………………………………………. 45

3.2. A Política Nacional de Participação Social: uma tentativa de

resposta à crise por meio do aprofundamento dos canais participativos….. 52

3.3. O declínio dos meios de participação direta pós-2016 e perspectivas

de retomada pós-2023 ………………………………………………………………………………… 57

Capítulo 4

QUARTA PREMISSA: O DESENHO INSTITUCIONAL TRAZ

CONSEQUÊNCIAS CONCRETAS PARA AS EXPERIÊNCIAS

PARTICIPATIVAS …………………………………………………………………………………….. 63

4.1. A relevância das instituições e do seu desenho institucional ……………… 63

4.2. Diferentes desenhos institucionais de instituições participativas

no Brasil …………………………………………………………………………………………………….. 69

PARTE II

A EXPERIÊNCIA PARTICIPATIVA NAS AGÊNCIAS

REGULADORAS………………………………………………………………………………………….. 73

Capítulo 5

A PARTICIPAÇÃO NAS AGÊNCIAS REGULADORAS: UMA

ALTERNATIVA PARA A LEGITIMAÇÃO DEMOCRÁTICA ……………….. 75

5.1. A relevância dos mecanismos de participação em agências

reguladoras no Brasil …………………………………………………………………………………. 75

5.2. A evolução do tratamento normativo da participação em

agências: do tratamento assistemático à Lei das Agências…………………………. 85

5.3. O atual desenho institucional da participação em agências

reguladoras: LGA e suas críticas ………………………………………………………………… 95

Capítulo 6

ENTRE A TEORIA E A PRÁTICA: UM RETRATO DA PARTICIPAÇÃO

EM AGÊNCIAS REGULADORAS………………………………………………………………… 103

6.1. O perfil da participação das agências………………………………………………….. 105

6.1.1. ANTT…………………………………………………………………………………………. 105

6.1.2. Anvisa…………………………………………………………………………………………. 116

6.1.3. ANEEL……………………………………………………………………………………….. 128

6.1.4. ANS ……………………………………………………………………………………………. 140

6.2. Principais pontos comuns encontrados………………………………………………. 145

Capítulo 7

GARGALOS E ENTRAVES PARA UMA PARTICIPAÇÃO

DEMOCRATIZANTE ………………………………………………………………………………. 153

7.1. A busca por maior dialeticidade entre a decisão e as contribuições…… 153

7.2. Hiper-representação e sub-representação de interesses: o risco de a

participação nas agências ser capturada por grupos de pressão ………………… 157

PARTE III

OS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ……………… 165

Capítulo 8

A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS CONSELHOS GESTORES DE

POLÍTICAS PÚBLICAS: CONSELHOS PRÉ E PÓS-1988 ………………………. 167

8.1. Os conselhos pré e pós-1988……………………………………………………………….. 167

8.2. A expansão e o perfil dos conselhos nacionais nas décadas que

seguiram a promulgação da CRFB…………………………………………………………….. 173

8.3. O desmonte dos conselhos gestores de políticas públicas e a

resistência oferecida pelo Supremo Tribunal Federal………………………………… 176

8.3.1. ADI no 6.121/DF ……………………………………………………………………….. 178

8.3.2. ADPF no 622/DF ……………………………………………………………………….. 181

8.3.3. ADPF no 623/DF ……………………………………………………………………….. 186

8.3.4. ADPF no 651/DF ……………………………………………………………………….. 190

8.3.5. A atuação decisiva do STF para a manutenção do desenho

dos conselhos e as novas perspectivas para esses colegiados……………….. 192

Capítulo 9

O DESENHO INSTITUCIONAL DOS CONSELHOS GESTORES

DE POLÍTICAS PÚBLICAS: NATUREZA JURÍDICA, ATORES E

FUNCIONAMENTO ……………………………………………………………………………….. 197

9.1. A natureza jurídica dos conselhos e sua estreita relação com a

Chefia do Poder Executivo………………………………………………………………………… 200

9.2. Formas de atuação dos conselhos: funções consultiva, deliberativa

e gestora de fundos…………………………………………………………………………………….. 206

9.3. Formas de composição dos colegiados……………………………………………….. 211

9.4. Formas de escolha dos conselheiros e da presidência dos conselhos….. 216

Capítulo 10

OS CONSELHOS COMO FORMA DE DEMOCRATIZAÇÃO

DO ESTADO: ESTUDOS EMPÍRICOS SOBRE SUAS

POTENCIALIDADES E DESAFIOS ………………………………………………………… 223

10.1. Conselhos enquanto possibilidade de reduzir assimetrias presentes

na representação eleitoral…………………………………………………………………………… 223

10.2. A pluralidade e capacidade de diálogo entre Estado e sociedade

civil nos conselhos à luz de pesquisas empíricas……………………………………….. 229

10.2.1 Análise dos conselhos à luz da sua pluralidade e distribuição

de poder……………………………………………………………………………………………….. 229

10.2.2. Os conselhos nacionais sob a perspectiva dos conselheiros:

desenho institucional e efetividade……………………………………………………… 232

10.3. Considerações sobre a pluralidade e impactos dos conselhos

nacionais…………………………………………………………………………………………………….. 243

CONCLUSÃO…………………………………………………………………………………………… 251

REFERÊNCIAS …………………………………………………………………………………………. 269

APÊNDICE A – NORMAS INFRALEGAIS SOBRE AUDIÊNCIAS

E CONSULTAS PÚBLICAS NAS AGÊNCIAS ANTES DA LEI

DAS AGÊNCIAS……………………………………………………………………………………….. 279